龚 琳
【摘要】近年,校办企业竞相采用增资扩股形式实施战略性重组改制。期间腐败案件频发,不仅危害了高科技企业发展,而且造成了巨额国有资产流失。惩治和预防校办企业在改制领域腐败现象迫在眉睫。本文从腐败高发环节,分析校办企业增资扩股过程中职务犯罪特点和形成原因,并提出预防与控制并重的具体措施,期望对防范腐败、遏制国有资产流失有所裨益。
【关键词】校办企业 增资扩股 腐败 预防 控制
1. 校办企业增资扩股改制中腐败高发环节
1.1 引入投资者环节
选取投资者是校办企业增资扩股改制的源头,也是腐败的源头。目前,根据《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见》相关规定,企业只需公布投资者条件等信息,便可自行择优选定投资者,特殊情况下甚至自行选定潜在投资者。这种缺乏监督、方法简单的制度,难免给拥有投资者决定权的管理人员留下一定的寻租空间。
通常来说,校办企业研发力量雄厚,多已形成一定的产品品牌,一旦注入强大的经济实力,产业化前景广阔,利润增长潜力较大,是很多投资者竞相追逐的目标。一些投资者为获得投资资格,对增资方高层进行游说、贿赂,使得校办企业改制成为腐败重灾区。
1.2 清产核资
清产核资是资产评估工作的基础,,包括账务清理、资产清查、价值重估、损溢认定、资金核实等方面,是增资扩股过程中是一个非常重要的环节。根据《国有企业清产核资办法》相关规定,清产核资由企业高层、学校行政领导划定范围后,组织内部人员进行账务清理、资产清查,社会中介机构则根据企业所提供的账本和相关资料进行专项财务审计和鉴证。
实践中,由于校办企业与学校之间关系不清,家底不清,一部分资产的所有权与使用权归属不明确,造成学校资产与企业经营性资产产权关系模糊,中介机构难以核实。另外由于缺乏具体统计资料,中介结构审计所需的数据都来自校办企业所提供的资料,一些意图谋取非法利益的企业高层利用学校和企业产权混乱,将一些应入账的暂未经营的企业、或者对该类企业长期股权投资、或者通过划拨获得的土地使用权置于企业经营性资产之外,使得清产核资真实性大打折扣,为其权力寻租留下了空间。
1.3 资产评估环节
资产评估能够摸清校办企业资产价值,是融资合作的重要参考依据,对于社会投资方来说,它决定每股净值,直接关系到社会投资方盈利大小。资产评估值越低,投资收益率越高。高额盈利驱使社会投资方不惜一切代价寻求与企业高层合作,竭尽所能地压低资产评估价格。
尤其在校办企业资产评估过程中,由于学校品牌和自有高科技技术等无形资产成分比重较大,而我国无形资产评估技术起步晚,对比信息少、又缺乏统一标准,不同的评估机构采取不同评估方法得出的结果差异巨大。由于选择评估方法的自由裁量权掌握在评估机构手中,资产评估很容易就沦为了社会投资方与校企高层勾结侵占国有资产的工具。
1.4 议价环节
尽管教育部为确保国有资产安全完整与保值增值设置了对评估报告的备案审查制度,但资产评估中的每股净值并不等于股权发行价格,还需要通过市场议价。因为只有通过市场议价,才能促使其及时向真实市场水平波动,实现国有资产保值、增值。议价的本质在于社会投资方和校办企业之间不完全信息博弈。对于社会投资者来说,议价则意味着可能成本增多,收益减少,只有确保底价获得股权才能实现投资利益最大化。财富裂变的驱动,折射出腐败新动向。由于每份股权是否溢价,溢价多少等确定权仍掌控在校企高层手中,议价环节一再成为职务犯罪多发的高危地带。
1.5 股份分配环节
蕴含高新技术,并已实现技术成果产品化的校办企业是社会投资方的理想目标。因为这部分企业处于创业初期,尚未发展壮大,股份价格相对较低,一旦将来上市,投资潜在收益可能高达几倍,甚至数十倍。社会投资者获得更多的初期股份配额即意味着可获取更多收益。而收益愈大,校企高层掌握股份分配权力愈大。巨大的寻租激励背后,腐败现象无从避免。
而且在未上市的校办企业中,股份分配完全取决于校企高层的“私下讨论决定”。一些校企高层为换取社会投资者的“权力租金”,不惜利用其股权配置方面的权力,在股权分配额度上向社会投资方倾斜。股权份额沦为权钱交易的商品,股份分配环节为校企高层制造了一个个腐败黑洞。
2. 校办企业增资扩股领域腐败案件特点
校办企业改制中的腐败问题作为国企改制腐败现象的一种具体类型,既有国企改制中普遍存在的问题,也有其自身特点。
2.1 犯罪主体高层化
学校和校办企业通常采用“两块牌子,一套人马”的管理体制。校办企业高层大多由学校按照职务、职级委派或任命,拥有企业管理和学校管理双重职权。他们不仅直接分管企业人事和财务,而且对校办企业相关事项的具有一定的审批权限。权力的互补给腐败创造了“机遇”,制度、机制和规定在高度集中的权力操作下形同虚设,校企高层纷纷落马。
2.2 犯罪方式集团化
增资扩股改制涉及多个环节,每个主体在每个环节各自具有不同的权力,巨大的利益链条容易将校企高层捆绑在一起,形成权力网。与此同时,利益纽带也催生出一批以提供“投资咨询业务“为名目,为企业和社会投资方充当利益网络枢纽的专业权力掮客。在权力掮客的运作下,校企高层与社会投资者迅速抱团,形成共同利益集团,催化腐败合作。
2.3 腐败手段隐蔽化
校办企业高层一般由学校各方面专业人才担任,他们充分了解党纪政纪法律条文,往往在进行犯罪行为的同时,就已设计好“保护”、“规避”等反侦查措施。考虑直接贿赂的风险,他们不会轻易采取贪污、私分国有资产或直接权钱交易等传统作案手段,取而代之的是更加隐秘的股份代持。主要表现为,社会投资方在认购股份过程中,为企业高层代持一定比例股份。企业高层根据市场盈利情况以“股权转让”方式原价赎回,以获取其中巨额非法利益。由于高层人员与社会投资方“一荣俱荣,一损俱损”,除非利益关系破裂,股份代持难以查证。
2.4 涉腐金额巨大化
以往国企改制职务犯罪,特别是企业高层人员贪污、受贿、挪用等案件,涉案金额通常较小,最多高达数百万元。但增资扩股中的腐败案件,由于投资方投资总额动辄数亿元,企业市盈率水平较高,潜在的利润空间广阔,期间可输送的利益可高达数千万元。巨额利益诱发巨大腐败犯罪,涉腐金额巨大化成为当前增资扩股领域腐败犯罪的新动向。
3. 校办企业增资扩股领域腐败成因剖析
校办企业增资扩股领域腐败问题原因是多层次、多角度的,既有由增资扩股改制领域特点引起的原因,也有学校管理体制中存在的执行缺陷。
3.1 由增资扩股领域特点引起的原因
3.1.1 资本信息披露游离法律之外
企业通过增资扩股改制,不仅为了募集更多的资金,更希望能获取较多的业务支持和市场份额。对于企业来说,一个优良的战略投资者,除了应当拥有雄厚的资本,还应具备核心技术、先进管理、实业基础等因素。但由于非上市公司增资扩股领域没有严格的信息披露制度,市场也没有明确评判投资者的标准,使得社会投资者的选择过程中容易掺杂人为因素,随意设置投资屏障,引发暗箱操作。信息的不对称和不公开,让拥有“更多信息”的投资者更容易获得入股资格。因此,一边是投资方争相“豪租”,抢占利益制高点;一边是企业高层为“价高”者制定倾向性招股条款,千方百计帮助其获得投资资格。双方的利益需求,导致腐败现象层出不穷。
3.1.2 资产清算评估缺乏有效监管
没有监督机制的资产清算和评估,其真实性很难确保。尽管为防止社会中介结构与改制企业串通一气损害国有利益,《国有企业清产核资办法》、《国有资产评估管理办法》等规定,对产权重大变动企业进行清产核资和资产评估的社会中介机构只能由国有资产监督管理机构和财政、国土部门委托。但由于清产核资专项审计费用和评估费用仍由校办企业支付,社会中介机构基于利益驱动容易与企业高层建立利益上的同盟。为利益方谋取盈利最大化,它们或是不认真核对企业没有申报事项,或是与企业高层合谋违法办理虚假会计事务,或是随意切换评估方法对企业资产高值低估。清算、评估制度的混乱,加上缺乏行之有效的监控制度,必然为不法分子非法谋取国有资产留下可乘之机。
3.2 学校管理体制中存在的执行缺陷
3.2.1 经营性资产剥离不全,产权不清
尽管为理顺学校与企业产权关系,各学校相继成了资产管理委员会和资产管理公司,但由于多年来“指令性计划”观念根深蒂固,实际中经营性资产并没有完全划归资产管理公司,一些学校产业仍然归属学校直接直接管理,或者由学校与资产管理公司双重管理。学校和企业不分开,企业经营资产就不能完全从学校所有权中剥离。产权关系混乱,清产核资具有一定的伸缩度,存在黑色利润空间,为权力寻租提供了操作空间。
3.2.2 权力高度集中,缺乏监管
现行学校管理体制的基本特征是教育行政首长负责制,即部委院校归属教育部直属管理,地方院校归属当地教育厅管理。由于多数教育主管部门与学校相距甚远,“鞭长莫及”使得监管流于形式。另外,由于学校封闭的管理体制、独立的人事财政制度,当地政府、司法机关“既管不了它的帽子,又管不了它的票子”,更是无法适时有效监督。监管制度的失效大大增强学校内部权力的集中,一旦有环境和条件成熟就会产生腐败。
虽然校办企业依照现代企业制度,增设了董事会、监事会,但两会成员多为学校职工,而校办企业高层多为学校领导层,具有人事管理、任职任免等权力。在被监督者和监督者为上下级关系情况下,企图通过下级制约上级,内部监控十分乏力。因此,无限放大的权力,不科学的监督,致使校办企业高管腐败案件频发。
4. 校办企业增资扩股领域腐败犯罪之预防和控制
4.1 加快校办企业体制转换,明晰主体权责
归根结底,校办企业腐败的源头在于,学校管理层和企业管理层的双重身份,使得企业管理层在改制过程中既是运动员,又是裁判员。要对校办企业增资扩股领域行为进行有效预防和控制,第一,必须加快校办企业与学校在行政、人事、资产等方面的剥离,落实法人财产权,减少学校对企业资源的配置的权力。第二,明确学校和企业职责范围:企业对学校承担资产保值和增值责任,学校负责监督、调控企业运营管理,以避免监督者和被监督者“两张皮”的不良效应。第三,为保证公司董事会的决策能力和监事会的监督职能,企业可在两会中适当增设由职工大会选举产生校外职工代表,强化对管理层的权力制衡和监督。
4.2 完善现有清产核资、资产评估制度
减少清产核资及资产评估中人为因素的干预,有利于从源头避免国有资产流失。虽然目前已经确立第三方社会中介参与机制,但利益冲突严重,道德风险较高。为防止校办企业和社会中介的恶意串通,完善相关制度确有必要。首先,应切断企业和清产核资、资产评估中介结构之间利益关系,确立社会中介机构的中立地位。社会中介机构的选聘应当由教育部公开进行,财务审计、资产评估等相关事项的费用由教育部直接支付。其次,应严格规范清产核资范围,建立重大事项反馈上报机制。改制企业应对全部资产进行清查核实,并对盘盈、盘亏资产等重大事项说明原因。对于因特殊原因不能参加清产核资的资产,账面数额必须经主管教育部门批准后才能认定。再次,引入公众监督机制,建立清产、评估公示制度。对于公示反馈意见,主观教育部门进行必要的复核审查,核准结果应当公司,提高国有资产评估结果透明度。
4.3 尽快建立融资与投资双向信息披露制度
信息不公开,容易导致投资方寻求“内部信息”。为防范企业高管在“择优选择”中的寻租可能,信息透明化是杜绝“入股腐败”的最佳保障。一方面要加强对信息披露的管理。严格要求增资方在公布投资者条件信息外,还应当公布投资方的实际控制人和关联方、入股资金来源、投资者与企业高层人员的利益关系等重大利害关系事项,以接受监督和质询。另一方面要加强对参与增资扩股改制的企业高层检查、公开和监督。对于与投资方存在利害关系的企业高层,不得参与制订改制方案、确定国有产权折股价、选择中介机构,以及清产核资、财务审计、离任审计、资产评估等重大事项工作。
4.4 明确产权市场是增资扩股改制的唯一渠道
产权交易市场相比媒体等公开媒介,不仅能提供所有产权交易的信息,而且具有“发现投资者、发现价格”的功能。其特有的制度规范功能,更是能让股份价格通过产权市场形成价格规范,减少“议价成本”,杜绝暗箱操作。在产权市场上,只要信息公开,就可以对股权进行彻底量化,约束交易双方议价幅度,防止变向非法利益输送,杜绝股份代持腐败。2007年湖北省国资委通过产权市场完成了湖北省医药集团公司和湖北省种子集团两宗增资扩股改制工作,其成功经验表明,通过公开的资本进场程序、严格的竞价机制,规范的程序操作,不仅可以在一定程度上规避校企高层与社会投资者人为操作和控制国有资产,而且可以有效避免国有资产流失。将产权市场明确为我省或是校办企业增资扩股改制的唯一渠道,不失为明智之举。
* 长沙市望城区人民检察院公诉科干警。
