李琼
摘 要 检察监督使行政执法权得到控制是法治社会对行政执法的期待,更是民众对行政执法监督的希冀。社会期待着对行政执法有较为完整和成熟的监督,防止行政执法权力的过度扩张,必须以法律监督来约束权力。本文试图从民行检察监督的视角对行政执法监督的基本原则、监督范围、监督方式及相关程序进行必要的分析,为建构行政执法民行检察监督体系提供创新性的思路。
关键词 行政执法 民行检察 法律监督
近些年来,媒体屡屡曝光的暴力执法事件、极端抗法事件、频发的矿难事故、全民的食品安全隐患等,背后无不折射着行政主体的不作为、不应作为或者乱作为,这严重地破坏了国家和政府的形象。如何加强、改进和完善行政执法,落实依法行政、执政为民,如何创设有效的行政执法监督机制,都是国家法制建设发展的重大课题。
我国当前对行政执法行为的监督有多种形式,如人大监督、行政相对人监督、法院监督,审计、监察监督以及检察机关的监督。人大监督重点在于抽象行政行为;行政相对人对行政权的监督仅限于行政复议或者提起行政诉讼,不具有国家强制力;而人民法院对行政权的监督则限定于行政相对人提起行政诉讼,实行的是不告不理原则;审计、监察监督则是针对国家工作人员的内部纪律作风方面的督查与处理,其对违法违规行为的惩处力度相对较弱。上述几种监督形式的局限性较为明显。而检察机关作为专门的法律监督机关,其监督具有上述几种方式不具有的特性。
检察机关是法定的法律监督机关,对行政执法行为进行监督,是法定的权力,更是法定的义务。但行政执法检察监督几乎局限于刑事诉讼监督,当行政执法行为不当或违法,没有达到犯罪的程度,即一般违法行政执法行为,检察机关能否监督,如何监督?本文的主题即在于此,从民行检察监督的视角对对行政执法监督的基本原则、监督范围、监督方式及相关程序进行必要的分析。
一、行政执法民行检察监督的基本原则
法律的基本原则贯穿于整个法律制度始末,是对制度的建立、运行、完善具有普遍约束力的根本准则。笔者认为,明确基本原则是建立与完善行政执法民行检察监督制度的首要任务。
(一) 合法适度监督
对行政执法活动的监督只是基于检察机关的法律监督职能,并没有法律的明确规定,因此,民行检察部门在具体开展行政执法活动监督工作时必须在法律框架内积极稳妥地履行职责,不能违背立法精神,更不能越权解释法律进行自我授权,确保民行检察监督在法治轨道上的运行。
检察权的谦抑性则要求检察机关要依法客观公正地行使民行检察监督权,避免民行检察权对行政权的过多干预。对行政执法活动开展法律监督应当体现谦抑性,合法地对行政执法活动全面监督,但不得干预或参与正常行政执法活动,做到既对行政权监督,又不干扰行政权的运行。
(二) 有限重点监督
由于行政行为数量非常庞杂,对任何行政行进行全程监督显然是不现实的。监督范围过大影响效率,监督范围过小,检察监督会失效。因此,检察监督的范围应符合效率与比例原则,对行政执法行为的监督应集中在人民群众反映强烈的突出问题上,把加强民行检察监督同维护人民合法权益紧密结合,应当重点针国土资源领域,药品食品安全领域,环境保护领域,城市管理领域,道路交通领域,社会保障领域,医疗卫生、重大消费者权益保护其他行政执法领域等八个领域开展监督,从环境保护、道路交通、食品药品安全、重大消费者权益保护等事关民生问题着手进行监督既符合群众的利益诉求,也符合行政权监督的价值趋向。
(三) 事后监督为主
开展行政执法法律监督,原则上遵循事后监督原则,不干预或参与行政机关的正常执法活动。检察机关对受到违法行政行为侵害的行政相对人支持起诉、对法院就违法行政行为的错误裁判提出抗诉、查办行政执法者的职务犯罪行为等都是事后监督。事后监督虽可以起到亡羊补牢的作用,但危害结果一旦发生,国家利益、公共利益、个人利益受损,有些甚至无法弥补、无法挽回。因此,对可能造成重大损失、引发群体性事件等严重后果的行政执法行为,可以进行事中监督。
(四) 穷尽行政机关内部监督
修改后的民事诉讼法强化了人民法院审判监督和自我纠错的功能,虽然行政诉讼法对此并没有进行修改,但参照修改后民事诉讼法的立法精神,为了及时保护当事人权利,节约司法资源,检察机关在行政相对人申请行政执法检察监督时,亦应将穷尽行政机关内部监督作为基本原则。法律明确规定可以向本级或上级行政机关提出复议或申诉的,当事人如没有穷尽上述自力救济,应当排除在民行检察行政执法监督的范围之外。
二、行政执法民行检察监督的具体制度设计
(一)监督范围
1.对“行政执法活动”的理解。广义上的行政执法,是与立法、司法相对的概念,是指行政主体依照法定职权和程序行使行政管理权,贯彻实施国家立法机关所制定的法律的活动,包括抽象执法和具体执法。在我国,抽象行政行为是指行政机关根据行政管理的需要,在其职权范围内制定的非立法性的行政规范,既包括国务院的行政立法,也包括各级行政机关制定的规章以及其他规范性文件。抽象行政行为涉及层面广,尤其是专业技术性强,而作为一种监督权,检察权应保持必要的谦抑和克制,因此本文中所讨论的行政执法行为应理解为具体行政行为,是指行政主体依据法律、法规、规章,对特定的相对人或行政事务所实施的具体行政行为。
2.具体情形。目前,对于民行检察部门监督行政执法活动并没有明确的规定。但基于行政执法活动的前提是合法行政,而所谓合法行政,指合法的行政执法,它要求行政机关必须严格按照法律规定实施行政管理职能,其合法性表现在:一是任何行政执法行为必须基于法律的授权进行;二是任何行政执法行为必须限定于法律规定内实施;三是任何行政执法行为必须合法进行。因此,笔者认为,民行检察对行政执法行为监督的具体情形可包括:(1)行政执法行为的主体不合法,行政执法机关没有法定授权作为;(2)行政执法机关作出的具体行政行为认定事实或适用法律确有错误的;(3)行政执法主体滥用职权或怠于履行法定职责;(4)作出具体行政行为违反法定程序;(5)行政执法过程中行政机关工作人员存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法行为等职务犯罪行为的; (6)行政执法行为损害国家利益、社会公共利益或者公民、法人或者其他组织的合法权益。
现阶段,行政执法中存在诸多不完备之处,如相关程序规定滞后、缺失或法律规定相互冲突,且实践中部分行政相对人常常采取各种行为对正当的行政执法行为进行阻扰,行政机关为了达到行政执法顺利执行的目的,有时会超越法律现有规定。笔者认为,上述情形中,行政机关虽是为了执法的顺利进行,但确实违反了相关法律规定,且同样可能损害了行政相对人的合法权益。检察机关在对行政执法活动进行监督时应当对行政执法起到保障和推动作用,但前提必须是在现有法框架下。
(二)监督方式
1.提出抗诉。对于涉及行政机关行政执法的行政诉讼案件,发现人民法院的裁判确有错误的,应按法定程序提出予以抗诉,维护正常的法律秩序。
2.发出检察建议书。对于行业主管部门(主管机关)需要加强或者改进本行业(部门)监督管理工作的;存在执法不规范、制度不健全等情形,需要改进的;行政执法机关工作人员在行政执法过程中,存在贪污受贿、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为的,可以向行政部门发出检察建议予以纠正。
3.发出纠正违法通知书。发现行政执法行为有主要证据不足、适用法律法规规章错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权的或行政执法机关侵害国家、集体利益或侵犯公民、法人和其他组织合法权益的,可以向相关行政执法机关发出《纠正违法通知书》,责令纠正。
4.发出督促起诉意见书。对未缴或拖欠国有建设用地租金及收益金、国有土地出让金及滞纳金、土地增值税以及“以租代征”政策调整后未交纳的土地出让金等损害社会公共利益的行为,人民检察院可以督促、支持法律规定的机关和有关组织提起民事诉讼,防止国有资产流失,维护国家和社会公共利益。
5.督促履职。对于行政机关怠于行使职权或由于其不作为,造成国家利益或社会公共利益受损,可以敦促行政机关积极履行职权,以保护国家利益和社会公共利益。督促行政机关履职与督促行政机关起诉中,具体行政行为的区别在于后者可以通过民事诉讼予以解决,而前者则具有不可诉性,如行政执法机关对相关违法行为依法应当给予行政处罚而未予处罚的,行政执法机关的行政处罚决定未及时执行或未及时申请人民法院强制执行等情形。
6.支持起诉。《民事诉讼法》第十五条规定:“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为,可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”,据此检察机关可以对民事案件当事人支持起诉。但对于检察机关是否可以支持受到违法行政行为侵害的行政相对人起诉,行政诉讼法尽管没有明文规定,但从立法精神上看,行政相对人相对于行政机关的强势而言应当处于弱势地位。当行政相对人的合法权益受到行政机关不法侵害时,受害人无力、不敢或不便进行诉讼的情况只会更多,更有支持起诉的必要性。故对侵害国家利益、社会公共利益的案件或因国家管理机关及其工作人员行政不作为、乱作为严重侵害行政相对人合法权益,行政相对人提起具有普遍社会意义的行政诉讼时,检察机关可以支持有起诉权的当事人向人民法院提起行政诉讼。
7.移送职务犯罪线索。职务犯罪是行政机关工作人员在执法过程中达到犯罪程度的违法行为,是最为严重的行政违法行为,破坏了国家的正常管理活动和职务行为的廉洁性、正当性, 对职务犯罪的追究是检察机关对行政执法行为实施监督的重要方式。针对在办案中发现的行政执法不公背后的职务犯罪案件线索,应当积极进行初查,对涉嫌刑事犯罪的,移交自侦部门进行查处,以此保障行政执法行为的正当行使。
(三)办案程序
1.受理程序。一是同级管辖的问题,在级别管辖上实行同级管辖,在作出具体行政行为的行政机关的同级检察院进行监督有利于发现问题且便于解决问题。由于大量行政执法行为均由基层行政机关执行,基层检察院将是行政执法监督的主力军。二是申请期限的问题。为维护行政执法活动的稳定性和严肃性,笔者认为检察机关对行政执法进行监督应受到合理期限的限制,可以参照民行检察对民事执行监督的期限,规定行政相对人应当在收到行政机关复议决定或申诉答复后六个月内提出监督申请,但是检察机关依职权监督的损害国家利益或社会公共利益的案件除外。
2.审查程序。首先,应当以书面审查为主。行政执法活动中涉及公告、听证、决定、申诉、复议、执行等等多个环节,检察机关判断行政执法活动中是否存在违法情形的重要手段就是查阅行政执法卷宗,故在审查行政相对人申请监督的行政执法案件时,应以书面审查为主。其次,调查取证的问题。人民检察院在办理行政执法检察监督案件时,必要时可以依法进行调查核实。相关行政执法机关和行政相对人应当予以配合,如实向检察机关和检察人员说明具体行政执法案件的处理情况及其他有关问题。检察机关启动调查程序应经分管领导批准,并以核实相关事实为前提,以履行行政执法监督职责为目标,审慎处理,确保调查程序启动规范化,杜绝随意性。再次,审查期限的问题。修改后民事诉讼法对审查不服生效民事裁判监督申请的审查期限规定应当在三个月内作出审查决定,笔者认为,可以参照该规定,检察机关针对行政相对人提出的行政执法监督申请,审查期限也应为三个月,审计或鉴定期间不计算在内。有特殊情况需要延长的,经检察长批准,可延长一个月。最后,终止审查的问题。当存在违法行政执法行为已被撤销、当事人已通过其它法律途径寻求救济、当事人与有关行政执法机关已达成和解的或其他应当终止审查的情形,检察机关应当终止审查,但该行政执法行为侵犯国家利益和公共利益的除外。
3.决定程序。对受理的行政执法法律监督案件,检察机关审查后应报经检察长或主管检察长批准,作出处理决定。对于争议大、社会影响大的案件或重大、复杂、疑难案件,可由民行部门提交检察委员会讨论决定。提出检察建议和发出纠正违法通知书的案件,对行政机关的回复意见有异议的,可以通过上一级检察机关向上一级行政机关提出;对于督促起诉、督促履职的案件,对行政机关的继续怠于履职造成造成国家利益或社会公共利益受到重大损失的,可以作为渎职犯罪线索移交自侦部门进行查处。对于经审查行政执法正确的案件,承办检察官应当及时答复申请监督人,并做好息诉工作。
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* 作者李琼为湖南省长沙市人民检察院民事行政检察处处长。
