刘 　建　 李克明

　　[摘要]当前检察公信力主要受到社会信任体系的冲突、个案不公正的放大效应、检察执法信息不透明和个别检察官不良形象的影响,导致了公信力的下降,只有建立和恢复民众对检察院的信任、用个案公正推进司法公正、加强对职务犯罪的查处和对诉讼活动的监督,打造清廉公正的检察官队伍,才能确保检察公信力的生成。

　　[关键词]公信力 　挑战　 生成机制

　　检察公信力体现的是人民群众对检察制度、检察机关、检察权运作过程及结果的信用程度,反映的人民群众对检察的认知和认可状况,它是检察机关在履行法律监督职能过程中基于社会公众的普遍认同和信任而累积获得的一种社会公共信用资源,是考量检察工作人民满意程度的评判尺度,是决定检察机关在社会主义法治进程中存在价值的重要因素,对推进我国检察事业科学发展具有重要意义。当前,我国社会正处于转型期,司法也沉浸在这个特殊的历史背景下,不断经受着来自各方的考验,其中司法公信力乃至整个社会信用体系受到了前所未有的严峻挑战,检察公信力在一定程度上也经受着社会各界和人民群众或多或少的质疑,从而遭受到现实难题,如何加强检察公信力理论研究及实践建设,进一步提升检察机关在社会公众中的认可度与信任度,已经成为摆在检察机关面前的一项重要而紧迫的战略性任务。

　　一、检察公信力的语义界说

　　“公信力”一词的出现,是国家与社会二元对置后权力与权利博弈的结果,是社会政治民主化、经济市场化、文化多元化、管理法治化的综合产物。西方发达国家侧重于对司法权威的研究,而对司法公信力问题研究则关注较少,同时对司法公信力的研究也受此影响,多从司法权威的角度切入,而且主要从制度和观念层面提出建议,如主张司法职权的配置改革、程序正义、法律文书说理、执法理念和法律信仰等。我国学术界对司法公信力的研究受西方司法体制及学术理论的影响,将司法公信力涵盖范围局限于法院,认为司法公信力的核心是法院裁判权的公信力。如毕玉谦教授将司法公信力界定为“社会公众对司法制度和以及在该司法制度下的法官履行其审判职责的信心与信任的程度”。[1]

　　关于“检察公信力”概念的界定,主要有以下几种观点。谢鹏程认为检察公信力是“检察机关通过公正严格文明执法,全面履行职责,赢得党、国家和人民信任的能力”。[2]。鲁晓慧认为检察公信力是“检察机关行使法律监督权在整个社会当中所建立起来的公共信用,是社会公众普遍地对法律监督权的运行及其结果所具有的信任、信赖、认同乃至信仰,以及对该结果自觉接受、遵从的程度与状态”。[3]　于慎鸿认为“公信力是社会现象和事物赢得社会公众依赖的能力,是社会现象和事物权威性、信誉度和社会影响力的重要标尺。”[4]刘继国认为检察公信力是“检察机关通过履行法律监督职能积累起来的在社会公众中的信任度、权威性和影响力,反映了社会公众的主观评价、心理反映和价值判断”。[5]笔者认为,检察公信力不片面在于检察权所拥有的法律赋予的外在的威权,更多的是人民群众在内心对检察机关、检察权运作及检察工作的确信与认同;检察公信力是社会个体对检察信任的整合状态,它源自于自上而下与自下而上的良性互动,是检察权与人民群众诉讼权力(权利)各归其位、各得其所的良性回归,它是人民群众结检察机关履行法律监督职权过程的普遍信任,它是一种检察权运作过程中的公共信用资源的累积。检察公信力属于社会公共信用体系的组成部分,它来自社会民众授权,而授权的基础乃基于对公权力组织行使权力的普遍信任。它具有主体的双重性、主客观统一性和形成过程的动态性等特点。

　　影响检察公信力的因素主要是两方面,一是检察机关本身,二是民众。检察机关本身影响检察公信力的本体要素主要是:①检察权威性。虽然权威性不一定必然能够产生公信力,但权威性的缺乏会导致检察机关法律监督职能的正常行使,由此会影响社会公众的满意度。②检察影响力。检察影响力是指“检察机关在国家体制及社会管理中的影响面、覆盖面,以及发挥作用的程度”。[6]③检察信誉度。检察机关通过职权的行使直接影响社会公众对检察机关的信任度,如果检察机关不能以自己的信用赢得公众的信任,检察公信力将成为无源之水、无本之木。④检察执法能力。检察公信力与检察执法能力、执法效果之间相互影响、相互作用,检察机关执法能力强,社会公众对检察机关的信任度则会提高,才能赢得社会公众的积极认可和信赖。至于民众影响到检察公力的因素方面在本文的第二部分有分析和探讨。

　　二、检察公信力面临的挑战

　　检察公信力是社会学的研究范畴,是一个系统的社会工程,需要运用各种错综复杂的因素对其进行多维度的审视的研究。笔者认为,虽然影响检察公信力的因素繁杂多样,但关键因素却不外以下几种:

　　(一)社会信任体系的理想与现实冲突

　　中国以“礼仪之邦”“儒家文化”著世,家天下的文化氛围普遍建立在熟人社会基础上,其诚信也多限于熟人圈内,超出了熟人的范围,其诚实程度就大打折扣。随着现代社会的发展,人与人联系的脉络已经不限于具体的熟人,传统的人格信任已无法适应新的形势发展需要,法律制度的调节作用也日益彰显,制度信用在很大程度上替代了人格信任,也在很大程度上弥补了人格信任的不足。

　　理想的模式当然是以法律制度来调节各种复杂的社会关系,“建立法治国家”、“依法治国”也是民众的普遍呼声。但现实情况往往是,一旦发生法律纠纷,民众在寻求法律帮助时,跃入脑海的首先反应是“检察院(法院)有熟人吗?”,做法也是不是通过正当途径和程序去解决问题和纠纷,而是通过各种途径去寻找熟悉的检察官(法官),否则,心里就不踏实。另一方面,没有找到熟人的当事人,潜意识地怀疑对方“走水路”,即使检察官(法官)依法作出某种决定时,也会引起当事人的不信任,从而影响到司法公信力。

　　故此,传统的文化底蕴与现代法治理念存在着明显的理想与现实冲突,由此带来的是,检察机关的执法行为可能陷入到这种冲突的困境,检察公信力在这种冲突中也会大打折扣。要消除这种被假定的不公正,首要的是消除这种信用体系存在的冲突。

　　(二)个案不公正的放大与累积效应

　　随着法律法规的普及,民众对检察机关的地位、职能已有部分的了解,但这些都只是感官层面的,有些似是而非的片断认识。更多的情况则是通过个案的办理,民众才对检察机关、检察职能和检察官才有一个深刻的认知,随着个案的处理,作为案件的当事人有着结检察机关和检察官的整体评价(不管是正面还是负面的),自然会在当事人的熟人圈中起着逐渐传播和放大的作用。

　　由于个别检察院(或个别检察官)在个案中的一些不公正的做法,如办关系案、人情案、金钱案,法外寻租,违反程序滥用强制措施等,表面上影响的只是当事人个体,但由于这些不良信息的不断传播,最终获得该信息的主体范围将逐渐扩大,所形成的负面效应也以几何级数的速度扩散。“一旦个案中法院不讲信用的信息传播后,在获得这些信息的人逐渐形成了大数,法院的不信任形象就会影响法院未来合作的可能性”。[7]这段话同样适用于检察院,当这些个案增多的时候,其不良信息就会像癌细胞一样,加速呈现出放大与累积效应,直接导致检察公信力的下降。

　　(三)检察执法信息的不透明

　　由于检察机关办理案件性质的特殊性,无论是案件当事人还是普遍民众,对于检察院而言,信息明显处于不对等的状态,检察院明显占据着更多的信息量,这与当事人渴望更多地了解办案状况形成了鲜明的对比。特别是在办理自侦案件过程中,个别办案部门(干警)利用诉讼中的信息优势,在立案、讯问、采取强制措施、扣押冻结款物等环节上,限制案件当事人的信息享有量,给当事人造成了无助的恐惧感,给民众对检察院的信任蒙上了一层阴影。

　　王胜俊院长指出:“导致司法公信力不够的原因很多,其中一个重要的原因是距离感,即在司法与人民群众的需求之间还存在着一定的距离,人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权还未能得到充分实现,人民群众对司法工作还存在这样那样的疑虑,司法的社会认知度和认同感有待进一步提高”。

　　近些年来,虽然检察机关积极推行检务公开,但由于思维定势和工作责任心等,使得个别部门和干警存在着对检务公开制度的不理解。在思想上,存在着不愿公开和选择性公开的观念,从而导致案件办理的神秘化,使民众产生雾里看花的感觉。在这种情况下,即使案件是依法公正处理的,但由于信息得不到及时披露,使得当事人和民众产生一些不必要的“合理怀疑”,很容易让人们把正常的办案与“暗箱操作”联系起来,检察公信力受到明显的质疑。

　　(四)个别检察官不良形象的影响

　　检察公信力的培树在很大程度上要依赖整体检察官的良好品行和形象,检察官个人素质和形象直接影响到民众对检察机关的信任。现代法治设计出的制度信任,其初衷是在人格信任遭遇危机的情况下,能顺利公正地解决陌生人之间的纠纷,检察官通过公正地办案,可以以精湛的专业水平、良好的人格修养、公正高效的办案效率来赢得民众的信任。

　　但现实生活中,当事人往往通过各种方式,如请客送礼、许诺利益等,与办案检察官搭上熟人的人脉,建立起一种人格信任关系,以此实现利益的最大化。个别检察官在利益的诱惑和人情的驱动下,利用其执业的便利和专业水平,钻法律和制度的空子,做出一些有悖于检察职业道德和准则的事情,甚至于以权谋私、枉法办案。从一些曝光的司法腐败案例来看,徇私枉法的检察官不仅个人前途不保,更多的是检察官形象在民众中的暗淡,使得检察公信力明显的下降,一个单位多年努力搭建的信任平台在民众心目中轰然倒塌。

　　三、检察公信力生成机制的构建

　　检察公信力的提升是个复杂而漫长的过程,因为从不信任转向信任比从信任转向不信任要困难得多。检察公信力建设是个系统的社会工程,提升检察公信力需要广泛地运用各种有效的资源和方法,从可以为、能为中,增加信息的透明度、追求个案的公正和培育检察官的良好形象无疑是实现检察公信的最佳途径。

　　(一)有序推行检务公开,增进检察与民众的互信

　　维护公平正义,是人民检察院工作的生命线。“正义不仅应当实现,而且应当以人们看得见的方式得到实现”,这种方式就是检务公开,可以说,检务公开是提升检察公信力的必由之路。检务公开对检察公信力具有彰显作用。检察的公信力来源于社会公众对检察机关职权及其实施过程和结果的信任、尊重、认同和服从。有序推行检务公开,完善民众参与机制,将检察权置于阳光下运行,满足民众对检察工作的知情权、表达权、参与权和监督权,民众就会亲身体会和感受到检察的公正和检察官心系民众的胸怀,从而对检察工作更加理解和支持。

　　积极应对媒体,正确有效引导舆论导向。沟通技术的发展、媒体宣传和民众信息获得方式的转变,将继续在民众对检察院的印象方面发挥着越来越重要的作用。尽管现代社会生活中传媒的存在为民众获取信息提供了方便快捷的渠道,但是也对目前可获取的所有信息的完整性和准确性提出了挑战。因此检察机关应当积极应对,充分重视社会公共关系处理工作,建立起具备自身特色的检察宣传和舆论引导协调机制,主动回应社会,及时地释放民众心中的诸多疑虑,避免因不及时的应对造成负面的影响,从而正确有效引导舆论导向。

　　及时畅通信息,化解民众心中的疑惑。从认知心理分析,人的信心、信任皆来自于了解,人们对于自己陌生未知的事物往往容易产生畏惧和怀疑。检察院与民众之间的信息不对称、不畅通是影响检察公信力的因素之一。检察机关职能性质和职能范围决定了检察机关与社会公众的接触程度远不及公安、法院等部门广泛和深入。因此检察院需要进一步完善公众参与机制,搭建检察机关与社会沟通的桥梁,避免走形式主义,进一步提高社会公众的参与热情。在参与途径方面,除聘请社会公众代表为人民监督员,聘请专家学者作为检察顾问,邀请人人代表、政协委员视察和评议检察工作等方式以外,还可以考虑通过召开热点案件听证会、开展检察开放日、开通检察咨询网络热线等方式广泛吸引各民主党派、工商联、无党派人士、在校人学生及普通市民参与进来。社会公众的参与一方面可以增进对检察机关的了解,消除检察机关与社会公众之间的距离和隔阂,增进检察机关与社会公众之间的理解和信任,同时检察机关也可以获得更多的民情信息,有利于培育检察机关亲民爱民的草根情感,有利于增强检察机关的社会责任感。

　　(二)树立执法为民理念,用个案公正推进司法公正

　　个案公正是打开检察公信力信心之门的钥匙,检察执法的整体公正是通过一个个各具特色的个案公正叠加累积起来的。“人民群众对于法律的感知,是通过发生在自己身上或者生活周围的一个个鲜活的案件逐渐得以明晰的”。[8]检察官办理的每一个案件,对于办案人员来说,也许只是所办案件的一个环节或过程,可能是微不足道的,但它对当事人而言却是全部,如果不能得到公正的处理,必将影响当事人的前程和命运,因此,我们办理的每个个案都要经受住历史的检验,有些案件很有可能成为中国法制史上生动具体的案例和素材,它最终会与其他个案一起决定着民众对当代检察执法的公正形象。

　　树立执法为民理念。检察院履行职责并发挥作用的能力是建立在民众对制度的信心和信任基础上。长期以来,民众对法律制度的不信任和刻意逃避,其根本原因在于法律制度对民众权利的漠视。检察机关要实现司法公正,首先要深刻认识到检察司法的价值取向、明确司法的根本目的,检察权来自于人民,理应树立执法为民的理念。当今社会,民众的文化知识、价值观念已今非昔比,简单的填鸭式的法律普及,很难再深入民众的内心,只有更多地关注民众思维动态,及时转变执法理念,真正做到执法为民。关注每个案件中的当事人,通过规范司法动运作过程,将办案过程的每一个细小环节都江堰市视为检察公信力建设的重要一环,坚持公信力的可持续发展理念。“在理念上,司法公信力的培养不能仅靠灌输式的法制教育,要强化实践理性,通过司法个案的公正塑造公众对司法的整体意识,形成产权、信息与信任的良性循环”。[9]

　　坚持程序优先理念。日本学者谷口安平认为:“程序是实体之母,或程序法是实体法之母”。程序公正是“看得见的正义”,是实体公正赖以存在的基础,它是保障当事人合法权益的载体。美国的法社会学家和法心理学家有司法公正方面进行了详细的实证研究,结果表明,美国当事人对公正的评价,首先重视的是程序的样式,案件是否以公正的方法来处理;其次重视的是结果是否公正,至于是胜诉还是败诉并没有多大重要性。在评价程序是否公正时,有几个基准被筛选了出来:①发言与参与的机会;②信任感,指的是法官认真地对待当事人之间的纠纷时获得的当事人的信赖;③对个人的尊重,指的是当事人的立场和权利得到了慎重考虑及认真对待时所感觉到的程序性公正;④中立性,即程序操作不偏向于当事人任何一方的重要性。程序优先要求我们在办理案件过程中,必须严格遵守诉讼法规定的每个细节,程序要依法、要规范、要公开,使当事人明确地感觉到检察机关的严谨、规范和公正。

　　建立释法说理制度。检察机关在对案件作出处理后,应当采取适当方式做好对当事人的释疑工作,认真讲解相关法理问题和证据认定取舍。在立案、侦查、批捕、起诉、控告申诉、监所检察以及民事行政检察等所有环节,认真推行不立案、不批捕、不起诉、不抗诉和控告申诉案件等释法说理制度,将释法说理落实到检察工作的每一个环节,使每个当事人对检察处理结果满意,真正做到案结事了。在释法说理制度上,要严格按照高检院下发的《关于加强检察法律文书说理工作的意见(试行)》,加强法律文书的说理,尤其对于案件的事实、证据和处理的法律依据及理由,要详细说明,要注重情、理、法的有机结合,以此增强执法办案的人文关怀和社会效果。季卫东教授也认为说理对司法效力的重要性,他指出:“权威来源于确信和承认。对于有理性的现代人而言,确信是由证明过程决定的,承认是由说明效力决定的。”

　　(三)坚决查处职务犯罪,切实加强诉讼监督

　　当前,贪污腐败、司法不公是人民群众反映最为强烈,党中央最为关切的热点问题之一,也是关系到我党形象及社会安定和谐的重大问题。近几年来,人大代表、政协委员对检察工作给予了充分的肯定和高度的评价,但对检察机关查处贪污贿赂和渎职犯罪力度不大、质量不高以及对诉讼活动监督不力的问题也提出了批评和建议。无疑,对职务犯罪的查处和对诉讼活动的监督是影响到检察公信力的一个重要因素。

　　每个公权力机构都有其作为组织意义上的不可替代的功能价值定位,这是保证该组织权威性的价值基础,也是影响该组织公信力评判的最关键因素。1974年2月香港成立了独立于警务处及其他政府部门的廉政公署,致力于打击贪污贿赂,并即时接手调查葛柏案,全力缉捕这位红极一时的总警司归案,葛柏被判入狱4年,廉政公署将葛柏绳之以法,赢得了市民的肯定和信任,恢复了市民对司法制度的信心。[10]林钰雄认为:“创设检察官制之根本构想,本来在于防范滥权,更具体而言,乃在刑事司法的范围内,援引‘以权力约束权力’之原理,通过追诉、审判权力分立之方式防范法官恣意,其后兼有节制检察滥权的功能。”[11]我国宪法对于检察机关的职能定位是法律监督,查处职务犯罪、强化诉讼监督,这是‘以权力约束权力’的现实运用,也是我国检察制度设计的基本出发点,是检察机关的立身之本。检察机关应当责无旁贷地担当起属于自己的法律监督责任,必须进一步加大贪污腐败、渎职侵权等职务犯罪的查处力度,充分履行好公诉职能,提高指控犯罪的能力和水平,切实加强对诉讼活动的法律监督,监督纠正执法不严、执法不规范、执法不文明等问题,维护法制权威和社会公平正义,并确保各项工作取得实实在在的成效,以出色的工作业绩赢得民众的依赖,以此来全面提升检察公信力。

　　(四)打造专业化检察队伍,塑造检察官公正廉洁形象

　　不容否认,在加强检察公信力的建设方面,当代检察官职业群体的形象塑造是不可或缺的重要组成部分,民众对检察官的形象认知,无疑会影响到民众对整个检察机关的认可。检察队伍是检察事业的灵魂,社会公众对检察机关的信赖与认可首先表现为对检察执法人员的信赖与认可,因此,检察系统中的每一个检察干警都是检察公信力的塑造者,每一个检察干警的言行都在影响着检察机关的形象。

　　要培育学识、素养和经验兼备的专业化检察官队伍。贺卫方教授一贯主张司法专业主义,他说中国有两千年专制史,没有良好的司法传统,但是从1980年代开始的改革,司法界共识的主流意见就是司法要追求专业主义。所谓司法专业主义,首先,行使这个权力的人应该具有良好的专业训练,具有精湛的法律思维和法律分析能力,以及运用法律回应社会需求的能力。笔者认为,这种能力的培养,首先是掌握足够的法律学识,包括文化科学知识、法学原理知识和法律规则知识,只有掌握了应有的学识,才能把握检察工作的基本规律,并学以致用,将有限的知识内化为素养、外化为技能;其次修炼素养,这些素养包括检察官的法律信仰、职业道德、职业思维等,在日益繁重的检察工作实践中检察官要树立正确的世界观、人生观和价值观,要保持对宪法和法律的理性,要培育独立的检察官人格,不依附权力和利益。第三是要积累经验,要在办案工作实践中触类旁通,要及时地总结检察工作中的成败经验和教训,要体察民情,要了解社情,要将自己和他人的工作经验运用到具体的每一个案件中,把每一个案件都办成精品。

　　要提升检察官队伍未来的工作能力。检察机关只有在不断选拔、任用、培养业务精良的检察官队伍,才能应对未来检察工作的变化,因此要加强业务能力建设,着力提高执法能力和执法水平。提升检察官未来的工作能力,首要的是要培养检察官的职业荣誉感,使每位检察官都热爱检察工作,崇尚检察事业,通过政策鼓励检察官为检察事业效力终身;其次是积极探索有利于选拔、任用和规范检察官的途径,不断改进检察官教育、培训和晋升的工作机制;第三是要保障检察机关的各种经费,特别是要全方位地提高检察官的各种待遇,用感情、事业和待遇留住检察人才;第四是要提升当代检察官利用科学技术的巨大潜能,要及时地推广应用革新的科学技术,提高检察官的办案效率和水平,同时要利用信息化的优势加强检务公开工作,增强检察公信和民众结检察院的充分信任。

　　要打造清廉高效的检察官队伍。“打铁还需自身硬”,检察机关的形象是靠每一位检察官来树立的,只有检察官保持清廉公正的形象,检察机关的公信力才能真正地树立起来。法律监督要树立威信、取得成效,首先保证自身公正无私、清正廉明才能让社会公众及当事人从内心感到敬佩,“吏不畏吾严,而畏吾廉:民不服吾能,而服吾公。公则民不敢慢,廉则吏不敢欺。公生明、廉生威”。检察官必须树立慎微、慎独的观念,用高尚的思想情操勉励自己;要用检察官的职业道德标准要求自己,要耐得住寂寞、守得住清贫、经得住诱惑,要把好人情关、金钱关和美色关,做到用心办案、公正执法。

　　注释:

　　[1]毕玉谦著:《司法公信力研究》,中国法制出版社2009年第1版,第3页。

　　[2]谢鹏程:《公正与责任:公信力建设的主题》,《检察日报》,2008年9月12日。

　　[3]鲁晓慧、戚进松:《检察公信力初探》,《人民检察》2010年第7期。

　　[4]于慎鸿:《影响司法公信力的因素分析》,《河南师范大学学报》2006年第4期。

　　[5]刘继国:《和谐视野下的检察公信力》,《人民检察》2007年第13期。

　　[6]王学成:《论良好司法公信力在我国的实现》,《河北法学》2010年第2期。

　　[7]周安平:《大数法则——社会问题的法理透视》,[M],中国政法大学出版社,2010:6-11。

　　[8]龚佳禾:《规范执法提高检察公信力》,《检察日报》,2008年6月17日。

　　[9]孙日华:《社会转型期司法公信力的生长》,《中南大学学报(社会科学版)》,2012年第4期。

　　[10]何亮亮:《零容忍:香港廉政公署40年肃贪记录》,中国友谊出版公司,2012年8月。

　　[11]林钰雄:《检察官论》,法律出版社,2008年12月。

　　*长沙市人民检察院党组副书记、副检察长。

　　**长沙市人民检察院法律政策研究室主任。