人民检察制度自江西瑞金诞生之日起,就与“法律监督”这一职能紧密相连。但是,法律明确规定检察机关是国家法律监督机关,却经过了长期的曲折探索。
20世纪30年代初,在中国共产党领导的各革命根据地,苏维埃检察机构开始建立,各级工农检察委员会(部)都被赋予一般监督与职务犯罪侦查职能。1947年6月《关东各级司法机关暂行组织条例草案》规定:“关东所有各机关、社团,无论公务人员或一般公民,对于法律是否遵守之最高检察权,均由检察官实行之。”这一规定标志着人民检察制度向法律监督迈出了重要的一步。
我国人民检察制度在创立时学习、借鉴了前苏联法律制度,一般监督权就是其中有代表性的内容之一。新中国成立后,我国开始在检察工作和法学研究中使用一般监督的提法。1949年9月27日《中华人民共和国中央人民政府组织法》第二十八条规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”1951年9月3日《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第三条规定,最高人民检察署“检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的方针政策与法律法令”。1954年的人民检察院组织法,对一般监督的形式作出了具体规定。1954年宪法第八十一条则对检察机关的一般监督权给予了最高确认。
但一般监督工作开展起来并不顺利。因为法律规定太宽泛,大到国家法令、决定,小到生活琐事都进行监督,一些检察院对一般监督的认识不同,把握不好。经过多年的实践,不少人认为一般监督并不适合中国的司法实际。刘少奇、彭真曾指示检察机关可以不做一般监督工作,但要保留一般监督职权,“备而待用”。经请示中央不搞一般监督后,法律监督的范围被总结为“一方面是进行侦查、批捕、起诉、出庭支持公诉;另一方面是对国家机关和国家机关工作人员的违法行为实行监督”。
对于检察机关的性质定位,一直存有争议。早在1954年5月21日,《人民日报》发表社论《加强检察工作保障国家建设》时,第一次提出“作为国家法律监督机关的人民检察署”。“文革”结束后,加强法制建设成为迫切任务。1979年制定人民检察院组织法时有两种意见:一种意见认为人民检察院是国家的检察机关;另一种意见希望规定为国家的法律监督机关。当年7月,五届全国人大二次会议期间,时任全国人大常委会法制委员会主任的彭真在《关于七个法律草案的说明》中提出,“列宁在十月革命后,曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想,确定检察院的性质是国家的法律监督机关”。随后在本次会议上通过的人民检察院组织法,第一次明确规定了人民检察院是国家的法律监督机关。1982年通过的宪法,进一步确立了检察机关的法律监督地位。
在检察业务工作上,人民检察院组织法草稿中曾保留过一般监督和民事诉讼监督条款,认为可作为刑事检察的对称——非刑事检察。但后来这些条款都被删去了。按照宪法规定,凡对国家机关的决议、命令和措施是否合法开展的一般监督由权力机关承担,而司法监督权则由全国人大授权检察机关行使。所以,宪法在规定人大的职权时,尽量避免使用法律监督用语,而将这一词汇单独留给了检察机关,这与它对检察机关的宪法定位是一脉相承的。
随着时代的发展,检察机关的法律监督职能、范围一直在调整。刑事诉讼法规定检察机关对刑事诉讼活动开展法律监督;民事诉讼法规定对民事审判活动实行法律监督;行政诉讼法赋予检察机关对行政诉讼活动的法律监督权。此外,根据有关法律法规的规定,人民检察院对劳动教养机关的活动、看守所的监管活动开展法律监督;对监狱执行刑罚的活动是否合法依法实行监督……这些规定共同形成了检察机关法律监督的完整体系。此外,截至2011年9月底,除港澳台外,全国31个省、自治区、直辖市均出台决议、决定,加强检察机关的法律监督工作。
从历史发展来看,无论检察机关的职权范围经历过多少次调整,但检察机关的法律监督性质从新中国成立初期到现在一直没变。变幻的是时空,不变的是法律监督这一灵魂。
(史实参照:中国检察出版社2009年出版《共和国检察60周年丛书》和2011年出版的《纪念人民检察制度创立80周年丛书》)