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检察机关职能的重新统合研究 检察机关优化诉讼职权与监督职权的具体路径
   作者: 2014-07-09 新闻来源:
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  陈元*

  摘要:当前,我国的检察机关拥有职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事行政检察监督等广泛的权力。但是,在检察实践中,这些权力未能形成监督合力成为制约检察职能行使、影响法律监督效能发挥的重要因素之一。本文从检察职能重新统合的角度出发,指出了当前检察职权配置中存在的薄弱环节,进而探寻出优化诉讼职能与监督职能浅见和思路。

  关键词:检察职权 现状及问题 优化配置

  我国宪法第129条明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。我国的检察机关拥有职务犯罪侦查权、批准和决定逮捕权、公诉权、立案监督、侦查监督、刑事审判监督、刑罚执行监督、民事行政检察监督等广泛的权力。这些职权可以类化为诉讼职权和监督职权。但是由于对检察机关权能运作的法律规定过于笼统、原则,职能配置不够科学,各具体职责之间的相互协调不充分,监督程序不规范并缺乏制度保障,导致监督手段不能有效服务于监督目的,进而影响了检察机关宪政功能与作用的发挥。检察机关拥有各项法律监督职能不仅没有形成整体强势格局,反而多种权能纠缠在一起,导致检察院的法律监督权被空置、弱化。十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出确保依法独立公正行使检察权,建立符合职业特点的司法人员管理制度,健全司法权力运行机制,为检察机关职能的重新统合指明了方向。

  一、检察机关对检察职权内部配置的现状及问题分析

  (一)案件管理薄弱,内部监督乏力。

  当前,虽然全国各地检察机关为了加强案件管理进行了广泛的实践和探索,很多检察院以成立案件管理中心的模式对案件进行集约管理,但一般都将其定位为服务属性。检察院进行的案件管理改革,是对业务部门人力、设备资源的整合,将由各业务部门内勤登记的案件录入、辅助人员填写的告知类文书、文印、卷宗装订、邮寄信函、接待律师阅卷,收案、送案等业务统一集中在案管中心运作,目的在于减少办案部门的内勤人员,将常规性的文书类工作从办案工作中分离出来,减轻办案人员人的工作压力,案件管理中心也大部分由文员、雇员组成,而实体监督工作仍由其他部门完成,案件管理中心的监督工作仅局限于统计报表、超期羁押预警、纠正文书错漏上。这样案件管理部门就仅仅作为检察机关内的大内勤存在,只是具备了服务属性,忽视了监督属性,从而决定了案件管理部门主要由基层检察人员、文员、雇员组成。另一方面,把案件流程动态管理和实体审查相分离,将案件管理中心和办案部门之间定位为实体、程序分工监督关系,而案件管理中心不对案件实体处理结果进行监督。笔者认为这种分工是不科学的,目前检察机关备受外界争议的是在案件办理过程当中自己既是运动员又是裁判员,非常有必要强化内部监督,而内部监督的重点不能单单放在程序监督上,而应当加强实体上的监督,打消外界对检察机关能否公正廉洁执法的疑虑。如我国刑事诉讼法第77条明确规定,如果是国家财产、集体财产遭受损失的,人民检察院在提起刑事诉讼的时候,可以提起附带民事诉讼。对此,最高人民检察院没有明确要求,也没有作出有关解释和规定,实践中由于没有相应的内部监督,基本无法落实,造成损失无法挽回。所以为体现检察权内部横向制衡,避免执法权利失控,产生腐败,案件管理中心更应加强案件实体上动态监督。以上案管中心的职能定位难以担负起内部监督管理的职责,未全面实现强化内部监督制约,促进公正廉洁执法的目标。

  (二)职务犯罪侦查权分别设立,客观上分散了检察机关的侦查力量。

  目前,检察机关的职务犯罪侦查权基本由反贪污贿赂部门、反渎职侵权部门分别行使。但在侦查工作上,检察机关监所检察部门、民行检察部门、技术部门和职务犯罪预防中心都可以行使一定的职务犯罪侦查权。

  职务犯罪侦查权配置现状导致侦查权严重分化,形成小而全的侦查权配置格局,这种格局易造成资源浪费和效率低下,存在很多弊端,其表现如下:一是各自为政,不适应职务犯罪侦查的需要。职务犯罪的新情况、新发展表明,贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪之间并不是泾渭分明的,而往往交织在一起,难以分割,在现有的侦查权配置模式下,这两类罪行由检察机关内部不同的部门负责侦查,这就人为割裂了彼此的联系,难以做到信息的即时共享,不利于职务犯罪案件的侦破。二是易产生检察机关内部对同一职务犯罪案件在管辖上的争夺或推诿。三是造成案件线索资源的严重流失。实践表明,“侦出多门”严重浪费侦查资源,并严重影响检察机关的侦查权威。而反观其他国家,职务犯罪侦查权的行使已形成了集中化趋势。以我国的近邻新加坡为例,其《防止贿赂法》将职务犯罪的侦查权赋予了专门成立的贿赂调查局,而该局又下设三个内部机构,即行政部、调查部、电脑咨询支援部,在具体运转过程中各负其责。其中调查部专司职务犯罪的侦查工作,享有以下权限:(1)逮捕权。可以不用逮捕证逮捕任何涉嫌犯本法的人员以及被控告或存在合理怀疑的人员。(2)调查权。(3)特别调查权。即不考虑法律规定,可以调查任何银行账目、股份账目、购物账目、消费账目等,或者任何银行的保险柜、账目、文件或商品。(4)检查扣押权。(5)授权调查财务账册权。这是当在政府部门或公共机构供职的人员犯罪时,从与其本人、妻女有关任何财产中发现证据的一种重要方式。相比之下,我国目前职务犯罪的侦查权配置亟待重新整合、优化配置,以改变“侦出多门”、“一盘散沙”的相互掣肘局面。

  (三)侦查监督职能与诉讼职能的分离,导致监督的无力。

  首先,公诉部门与侦监部门分立分别审查刑事案件,导致了刑检案件的审查存在重复劳动之嫌;其次由于批捕可能考虑到公安进一步侦查需要,放松批捕条件,可能出现批捕部门和公诉部门案件判断上的矛盾,捕了以后诉不出去;最后,由于公诉部门介入刑事案件较晚,且没有有效的侦查权,在侦查监督上也容易引起监督脱节。虽然,《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十条第二款规定“人民检察院审查案件,对于需要补充侦查的,可以退回公安机关补充侦查,也可以自行侦查。”这一法条赋予了检察院在审查起诉期间的侦查权。但是检察机关的侦查权在实际操作中形同虚设。就我国目前的法律制度和权力架构来分析,无法让检察院实现像日本或美国那样对警察有惩戒和指挥的权力,也没有像警察那样的侦查手段和技术,很多情况下无法自身独自完成补充侦查。因此,侦查监督职能与诉讼职能的分离,导致监督的乏力。

  (四)诉讼监督权能分散,弱化检察机关法律监督力度。

  检察机关的法律监督地位在一定程度上是通过诉讼监督权来实现的。然而,长期以来,检察机关内部除监所检察部门和民事行政检察部门是专门承担刑罚执行监督职责和民事、行政检察监督的专门诉讼监督部门外,未能设立其他专门的诉讼监督部门,使得诉讼监督职权在配置和行使上呈现分散状态:侦查监督权分别由审查批捕部门、审查起诉部门、监所检察部门承担;审判监督权和刑罚执行监督分别由监所部门和审查起诉部门承担;立案监督权由审查批捕部门和控告申诉部门承担。由于这些监督职能也并非所属部门的惟一的、主要的职能,在这种分散状态下,检察机关的诉讼监督职能成为相关业务部门的附属职权,造成“大家都管,大家又都不管”的状况。有时候为了使其主要职能顺利实现,不得已做出某种让步,甚至以牺牲监督职能为代价。这种诉讼监督职能的分散状态和其辅助性、从属性的地位,必然导致检察机关法律监督地位的淡化和法律监督力度的弱化。

  (五)权力的行政化色彩过强,导致检察官独立履职能力弱化。

  我国检察权的定位具有浓厚的行政色彩,很大程度上抹杀了检察权自身的司法属性,也弱化了检察官履职能力,弱化了检察机关诉讼职能和监督职能。首先,检察官缺乏独立性。在我国,“检察权独立行使”的传统解释和制度设计指检察院独立行使检察权,而非检察官独立行使检察权。检察长、副检察长及部门正、副负责人都可以直接指挥检察官办案,影响办案的结果。这种管理方式有悖于检察权的性质与检察业务本身的要求,在此种情况下,检察官很难发挥主观能动性,积极开展工作。导致检察机关诉讼职能和监督职能弱化。其次,检察职能与行政管理职能混合。我国检察机关内部采用的是垂直式行政管理模式,检察职能与行政管理职能混合并以行政为主导。这种体制下,检察人员会分散办案精力应对行政管理,进而影响执法办案的司法效能。从而影响检察机关诉讼职能与监督职能充分发挥。

  二、检察权重新统合的基本原则

  检察权重新统合基本目标是实现检察机关内部各项检察权分工明确,权责清晰,相互衔接,监督有力;对外更加独立,法律监督更加有力。要实现上述目标,需要坚持如下原则:

  (一)合法性原则。

  合法性原则是检察权重新统合的首要原则。任何国家权力的设立、设置、运作都要依法进行。检察权重新统合必需在宪法和法律赋予的权限范围内进行有机合理配置,不能超越宪法和法律的范围。检察权内部配置决定了检察权总体权能的稳定,以坚持检察机关的法律监督地位,坚持检察机关现有职权为界限,只能在检察权内部依法进行调整、整合,确保各项检察职能有机结合,提高法律监督效能。

  (二)统一性原则。

  检察权重新统合,一方面检察机关要坚定不移地坚持党的领导,统一于党的领导之下。在检察机关内部要坚持以院党组为领导核心,领导各内设机构统一行使检察权,确保国家大政方针得到有效地贯彻执行,服务经济社会发展大局。另一方面,检察权重新统合,虽然针对的是一个个相对孤立的内部权力,然而,它们却统一为检察权这一上位权力。各项检察职权的行使,构成了检察权的全部。检察权与行政权、审判权相互监督、相互制约。因此,检察职权内部配置必须遵循统一性原则,无论是何种权力配置方式的选择,都必须以发挥检察权的监督、制约功能为目标和价值取向。

  (三)有机性原则。

  检察权重新统合,必需保证检察机关内部各项权能行使更加顺畅,充分释放检察机关法律监督效能。这就要求检察机关各项权能更加有机地结合在一起。一方面,部门权力衔接更加紧密,权力之间重叠交叉减少,同种权力得到有效整合。另一方面,部门之间权力形成有效地相互监督格局。使检察权本身成为一个内部运转协调、动态平衡的整体。最后,在检察机关外部,基于检察权的监督职能,通过检察职权内部配置的有机性,强化检察权的监督与制约的宪法地位,从而实现国家权力结构的相对稳定和平衡。

  (四)效益性原则。

  检察权重新统合,目的是提高执法办案质量和效率,节约司法资源,实现社会的公平正义。因此,对检察权的配置一方面要注重提高执法办案的公正性,让每个案件都能依法公正办结。另一方面,要注重执法办案效率的提高,切实缩减执法办案过程中重复的、不必要的环节,提高办案效率,节约司法资源。

  三、优化检察职能配置,协调职能内配

  (一)案件办理职能和案件管理职能优化配置。

  案件办理、案件管理是公正廉洁执法紧密相联的两个方面:加强案件办理,客观要求强化监督制约,规范案件管理;加强案件管理,也有利于强化案件办理,确保公正廉洁执法。但也应当看到,案件办理强调对案件的依法处理,案件管理则强调对案件的流程监控、过程控制、统一考评等,两者存在着明显区别,是可以也应该适当分离的。通过适当分离提高案件管理和案件质量监督水平。但是,我们不能仅仅把案件管理职能当作案件办理职能的附属职能和服务职能,不能仅仅把案件管理部门当作案件办理部门的后勤部门,而应当根据目前检察机关内部监督薄弱的现状,把案件管理职能强化为一种监督职能,加强对案件办理程序上和实体上的监督。加强案件管理是推进执法规范化建设的客观要求和重要内容,对于确保严格公正文明廉洁执法具有重要意义。

  (二)整合职务犯罪侦查权,实现权力的集中管理与合理调配。

  不同部门在行使职务犯罪侦查权时,需要各自的一套队伍,导致检察机关侦查力量分散,难以形成合力,而各类职务犯罪之间没有明显的界限,往往你中有我,我中有你,相互交织,比如,贪污贿赂案件与玩忽职守等渎职案件是相互渗透的,贪污贿赂案件侦查过程中往往会涉及玩忽职守和滥用职权的行为,在侦查权上如果分的过细,就会造成因管辖的原因而造成有价值的案件线索不能及时查处。只有对办案力量进行整合,侦查资源优化配置,才能提高办案的质量和效率。针对配备侦查权的非专门的侦查部门,比如民行检察、监所检察部门,其本身的主要业务并非侦查犯罪,无论侦查人员配备还是侦查资源配置都明显不足,从而导致其侦查能力明显不足情况。只有统一行使侦查权,对现有各部门侦查人员和侦查资源集中统一使用,才能弥补这些部门侦查人员侦查能力不足,侦查资源缺乏的缺陷。

  (三)诉讼职能和诉讼监督职能该分则分,该合则合。

  目前的检察实践中,检察机关把批捕、起诉两项职能人为的进行分割,由于而这两项职能是连续性的、同质性的监督职能,人为的强行分割必然会降低监督效能,只有把这两项职能整合起来才能发挥出最大的监督效力。另外,目前市(州)级以上检察院同一内设机构既承担公诉职能,又承担抗诉案件的办理,而抗诉案件的办理主要强调的是检察机关的审判监督职能,与一般的公诉职能是完全异质的,且不具有同一主体办理的连续性。这种由同一个内设机构同时承担诉讼职能和诉讼监督职能的模式,客观上造成既不便于对他方进行监督,也不利于自身严格公正执法的现实情况,因此,这两项职能应当分离,只有适当分离才能强化检察机关的监督职能。最后,就检察机关整体工作而言,实践中往往就将履行批捕、公诉、职务犯罪侦查等职能作为首要任务、硬任务,而将履行诉讼监督职能作为可有可无的次要任务、软任务,使得监所、民行等专门诉讼监督职能得不到应有的重视,从而导致检察机关的诉讼监督相对疲软,很难担当维护法律尊严的重任,因此非常有必要整合这些监督职能,强化法律监督。

  (四)实行检察人员分类管理,强化检察权独立行使。

  建立符合职业特点的检察人员管理制度,健全检察官统一招录机制,完善检察人员分类管理制度,健全检察官职业保障制度。

  一是改革检察人员管理制度,建立符合检察工作特点的人事制度。检察机关工作人员的录用应当由检察机关按照最高检察机关规定的条件和程序自行决定,单独招录。国家应当设立区别于行政等级的检察官工资福利序列,而不应当完全套用公务员的工资福利标准。完善检察人员分类管理制度,检察官的等级、职责权限、工资福利,应当按照司法工作规律来确定。检察机关的人员应当按照有利于独立行使检察权的模式进行分类,把行政管理与检察业务适当分离,改变行政单向管理的现状。对检察机关和检察人员的考评更应当符合司法工作的实际,有利于激励、培养、造就和使用高素质专业化司法队伍。

  二是更新检察职权运作的观念,切实按照司法规律行使检察职权。检察机关内部应当尊重司法规律,树立按照司法规律配置检察职权、按照司法规律管理检察人员、按照司法规律履行检察职能的理念,保证检察职权依法独立行使,维护社会公平正义。逐渐淡化和消除办案过程中的行政层级的观念,改革办案机制,减少对办案的行政审批干预,优化司法资源和职权配置。同时要通过考评机制和工资福利的改革,健全检察官职业保障制度,提高检察官的荣誉感和责任感,使其更加独立地行使检察权,努力营造使忠于党、忠于人民、忠于法律的有办案能力的人员脱颖而出的软环境,在建设高素质专业化检察队伍的基础上实现检察职权的优化配置和高效运作。

  四、机构的重新设置

  (一)设立案件管理中心,实现管理与监督合一,强化内部监督。

  设立直接向检察长负责的案件管理中心,实现管理与监督合一,强化内部监督。

  设立案件管理中心的根本目的是提高办案的质量和效率。案件管理中心的功能应当是系统的、全面的和强化的,应当涵盖流程管理、检察业务信息处理、统一处理有关检察事务和案件内部监督四大功能。流程管理,即统一管理检察机关所有案件的“进口”和“出口”,办理案件流转过程中与上级检察院、检察机关各业务部门、公安机关、人民法院的关系;就业务信息处理功能而言,应当明显地大于、强于办公室辖下的检察业务统计部门的功能。如数据统计,既包括现有的检察统计报表的全部数据,也要包括其他检察工作数据,如刑事和解、被害人救助、量刑建议等一系列事项的补充型检察业务工作数据;就分析而言,既包括现有的检察统计部门的单纯数据型分析,也包括检察业务工作的适时预警、态势研判和决策建议、还包括检察机关的业务工作与政治工作、后勤保障工作协调性的关系研究。就事务处理而言,应当承担统一录入案件信息、统一管理赃证物、统一开具各类检察法律文书,负责检委会工作安排等功能。

  案件管理中心除了上述功能之外,应当强调一项功能,即内部监督功能,不但要依照有关规定,对各项检察业务流程实施管理、监督和考核,对办案质量开展评查,监督各业务部门工作程序及执行法定办案期限,而且对于办理过程当中确实存在问题的案件,有权进行实体上的监督。对出现问题的案件,比如案件办理后当事人或家属控告申诉、案件退回等情况,案件管理中心有权要求主办检察官出具情况说明,如果案件管理中心进行调查后认为案件确实存在问题或具有依法办理的可行性,且在检察机关职责范围内,案件管理中心协调召开检察委员会,主办检察官向检委会作出情况说明,案件管理中心对案件进行调查分析说明,由检委会最终决定是否更换主办检察官继续办理该案,并依据实际情况对主办检察官问责。这种责任监督模式使案件办理落实到个人的同时也使责任落实到个人,避免了责任的推诿,防止出现怠于行使职责和滥用权力现象的发生,对于促进公正廉洁执法有着非常重要的意义。同时,案件管理中心直接对检察长负责,大大提高了内部监督的力度。

  (二)成立职务犯罪侦察局,提高案件办理质量和效率。

  成立职务犯罪侦察局,由职务犯罪侦察局统一行使反贪污与反渎职的权力,下设反贪、反渎职侵权侦查职能部门和职务犯罪预防职能部门,彻底解决检察机关职务犯罪侦查权配置上过于分散问题。首先,可以缓解侦查人员不足的矛盾,提高整个侦查部门的整体侦查能力。其次,统一的职务犯罪侦查机构还可以节省成本,提高侦查效率,充分行使侦查权,打击职务犯罪。再次,统一的职务犯罪侦查机构还可以实现信息共享,发现更多的案件线索并拓展案源。而民行、监所部门主要负责本部门案件线索的收集,并将收集到的线索上报案件管理中心,由案件管理中心分配到职务犯罪侦察局进行初查和办理。这样不但有效避免了因侦查力量分散导致的无案资源闲置、有案疲劳作战和硬件重复建设等问题,有利于检察机关侦查一体化建设,也消除了由于民行、监所案件大案、要案较少,职务犯罪侦察局怠于办理的担心。

  (三)成立公诉局,强化对公安机关的监督,确保批捕与公诉工作协调统一。

  把批捕与起诉合一,成立公诉局。在现有制度中,只有在批捕阶段加强对公安机关的监督,才能确保批捕与公诉工作协调统一,强化侦查监督力度。目前,由于检察机关没有足够的侦查权,且无法指挥警察进行侦查,也没有对警察进行惩戒的权利,因此进行检察职能的重新配置是解决上述问题的首要选择。成立公诉局后由同一检察官负责同一案件的批捕与起诉,严格把握批捕的条件,不符合刑事诉讼法要求的案件坚决不予批捕,在批捕阶段增强对公安机关的监督。同时,批捕与起诉合一理顺了检察机关内部的关系,不会因为部门意见分歧而存在相互掣肘的现象。设立公诉局反映了公诉工作全面、协调发展的趋势。这样,也更能从整体上凸显公诉职能的“客观性义务”和维护法律统一正确实施的法律监督性质。

  (四)成立诉讼监督局,有效整合诉讼监督权,强化诉讼监督力度。

  诉讼监督局下设刑事审判监督,刑事执行监督,民事、行政诉讼监督,控告、申诉检察和举报受理等职能部门。业务范围包括在刑事诉讼活动中,对审判机关、执行机关的审判、执行活动进行法律监督,在民事、行政诉讼活动中,对审判机关、执行机关的审判、执行活动进行法律监督,通过受理有关业务部门移交及人民群众提出的法律监督案件或线索,履行通知立案、审查批准逮捕、提起抗诉、驻监驻所检察、申诉复查、接受举报、提起公益诉讼等职能。诉讼监督局的设立, 将现行民事行政检察、监所检察享有的民行审判监督和刑罚执行监督和从公诉部门剥离出来的刑事审判监督权予以整合,其作用在于一方面将分散的刑事、民事、行政诉讼监督权进行集中,突出了法律监督职能,尤其有利于对刑事诉讼全过程进行专门、适时、有效的监督;另一方面将检察机关侦查、公诉等诉讼活动与诉讼监督职能更加彻底地进行分离,有利于检察机关内部监督制约机制的构建。

  (五)成立“司法行政管理部”,实现行政人员与检察业务人员分类管理。

  设立司法行政管理部门,专门管理检察机关内部的非司法性工作,即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能,如从事政工、行政、文秘、党务、纪检监察、会计、出纳、统计、档案等行政事务,还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后,可考虑将一些服务性的工作推向社会,实行社会化服务。另外,为加强检察官的协调,可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”,作为检察机关检察官运行的协调机构。

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