一、 宁乡县人民检察院适用非羁押诉讼的基本情况
笔者对宁乡县人民检察院2010-2013年的办案情况进行了
数据分析,其反映的适用非羁押诉讼的具体情况如下:
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年份
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案件总数
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批准逮捕
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不批准逮捕
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相对不诉
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法院受理后收监
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非羁押被告判处非羁押刑
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2010
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678件1101人
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724人
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377人
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20人
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10人
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150人
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2011
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751件1151人
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638人
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513人
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39人
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12人
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160人
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2012
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825件1326人
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725人
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603人
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25人
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15人
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176人
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2013
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712件1003人
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653人
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453人
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41人
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18人
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192人
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上表统计数据表明,2010-2012年宁乡县刑事案件呈现逐年上升的趋势,但2013年略有下降,其中非羁押人数约占案件总人数的超过了40%,案件数及人数呈现增长的趋势;采取非羁押强制措施后,有一定数量作了不诉处理,或者判处缓刑、管制等非监禁刑。宁乡县人民检察院加大非羁押诉讼的处理力度,主要基于以下几个方面的价值选择:
(一)节约诉讼资源,缓解看守所人满为患的现状
受“逢案必拘”、“逢案必捕”办案思维的影响,看守所等羁押场所羁押率居高不下,已出现人满为患的情况。宁乡县看守所平均每天羁押200人左右,因提讯室紧张等原因,办案人员到提审犯罪嫌疑人时经常需要排队等候。如果按常规的适用羁押措施的办案模式,必然导致大量的司法资源浪费在对羁押场所的建设和被羁押人的管理上。该院根据宽严相济的刑事政策和个案特点,对40%以上的犯罪嫌疑人适用非羁押措施,减少未决羁押,有效缓解了辖区看守所等羁押场所的拥挤状况,节省羁押看管费用,减少国家财政负担,起到节约诉讼资源的效果。
(二)保障人权,减少、杜绝超期羁押问题
犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后在羁押状态下接受侦查以及等候审判,是处理刑事案件的常规模式。按照刑事诉讼法,侦查机关还可以提请检察机关延长侦查羁押期限,但是从适用理由方面来看,侦查阶段羁押期限的延长仍然是由逮捕的适用所带来的。在审查起诉、审判阶段,对犯罪嫌疑人、被告人的羁押也成为侦查阶段羁押状态的当然延续。只有在极为例外的情况下,检察机关、法院才会在各自负责的诉讼阶段解除羁押状态,或者变更强制措施。这样,办案期限就在一定程度上成为羁押期限。为了规避超期羁押带来的国家赔偿,审判的时候又会故意拔高对被告人所判处的刑罚,这种做法严重侵害了被告人的合法权益。为此,该院将非羁押诉讼与量刑建议等工作有机结合,从根本上破解超期羁押等难题。
(三)瓦解共同犯罪,教育、挽救犯罪嫌疑人
对共同犯罪嫌疑人恰当适用非羁押诉讼,可以促使其中的从犯、胁从犯为争取宽大处理而积极交代自己的犯罪事实,检举揭发他人罪行,甚至协助司法机关调查取证,缉拿其他犯罪嫌疑人,这就在一定程度上起到了分化瓦解共同犯罪嫌疑人的作用。而对于那些已经认罪悔罪,积极履行赔偿义务、与被害人达成和解协议,不具有人身危险性而无羁押必要的犯罪嫌疑人,特别是未成年人,采用非羁押措施,可以促使其真心悔罪,也有助于缓和被害人与犯罪人之间的对立关系,更有利于被害人及时获得相应的抚慰和赔偿, 从而达到化解社会矛盾的目的。2010年以来,宁乡县仅通过非羁押诉讼、不起诉处理的在校学生,就有9人考上了大学,至今无一人重新犯罪。
二、当前适用非羁押诉讼存在的主要问题
通过对非羁押诉讼案件进行分析,发现此类案件存在配套措施不完善、捕后改非羁押审查机制不健全等五方面的问题。
(一)说理制度缺失,群众对非羁押措施不理解
办案机关采取强制羁押或者非羁押,都没有将理由和依据对当事人进行必须性解释。少数群众特别是案件的被害人对法律程序存在片面理解,误认为只有逮捕才是对犯罪嫌疑人、被告人的有罪认定,采取非羁押措施是对犯罪分子的放纵。基于以上错误认识,致使有些轻微刑事案件的被害人及被害人家属,在办案机关对犯罪嫌疑才采取非羁押措施时,对办案机关实施非羁押措施不理解,甚至认为办案机关执法不公,存在办关系案、人情案的情况,并以此为由上访缠诉。如2011年6月,犯罪嫌疑人熊某因家庭锁事将其妯娌卢某打成轻伤,熊某支付了部分医药费给被害人后被取保候审,但被害人卢某及其母亲不理解,多次要求将犯罪嫌疑人熊某羁押,经多次解释,直至双方刑事和解后,才案结事了。
(二)告知义务不到位,难以保证犯罪嫌疑人及时到案
公安机关少数办案人员在执行取保候审、监视居住等法律措施时,存在不依法告知该法律措施真实含义及应履行的法律义务等情况,由于犯罪嫌疑人的法律意识不强,误以为非羁押就是案结事了,对办案人员在诉讼过程中通知其到案认为是再次追究其刑事责任,因而不敢到案或者因联系中断而导致无法通知到案。这也导致办案机关为寻求稳妥及办案便利,尽可能地不适用取保候审、监视居住等非羁押措施。如2012年8月,该院对涉嫌盗窃罪的初犯刘某作出不予批准逮捕处理后,刘某认为案件终结就外出务工且更改联系方式,审查起诉时无法联系,公安机关通过侦查技术手段才将刘某传唤到案。
(三)因办案机关的理解和要求不同,非羁押措施易被变更
公安机关考核标准追求刑事案件高拘留数、高批捕数,为完成本系统的考评任务,对一些轻微刑事案件构罪就实施刑事拘留,将本可以适用非羁押诉讼的犯罪嫌疑人,同检察机关协商将这些犯罪嫌疑人批准逮捕,以此变相提高羁押率。同时,法院在审判环节存在“人不到案不受理,人不到案不收卷”的情况, 对未被羁押的犯罪嫌疑人移送起诉时,法院出于保证诉讼、便于执行的目的经常会在在审判阶段将犯罪嫌疑人收监。由于法院并没有违反相关法律的强制性规定,检察院作为法律监督机关也不能发出纠违意见。
(四)配套措施不完善,实施非羁押措施后监管流于形式
对法律规定不予收押的犯罪嫌疑人,公安机关一般采取取保候审、监视居住的措施。但由于当前公安机关对非羁押措施的执行并无相关配套措施予以保障,也没有配备专人负责,对犯罪嫌疑人采取非羁押措施后的监管流于形式,在一定程度上造成犯罪嫌疑人存在继续犯罪的可能。如杨某贩卖毒品一案中因杨患有深度尿毒症,看守所不予收押,犯罪嫌疑人杨某在取保候审期间继续贩卖毒品,对社会造成很大的安全隐患。
(五)捕后改非羁押审查机制不健全,对羁押必要性审查较少
修改后的刑事诉讼法规定犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后,检察院仍应对羁押的必要性进行审查。检察机关作为法律监督机关,只有向公安机关和人民法院提出变更强制措施或释放的检察建议,有关机关应当在十日以内将处理情况通知检察机关。但由于当前对羁押必要性的审查判断标准、审查的内容、审查的方式及步骤等缺乏具体的规定,操作性不强,检察机关的建议权并不是刚性的,是否变更应该由办案机关作出。同时,检察机关对羁押必要性审查工作重视度不够,对符合非羁押条件的犯罪嫌疑人不能做到及时监督,督促办案机关变更其被羁押的强制措施。
三、推进非羁押诉讼之对策建议
(一)加强沟通协调,畅通非羁押诉讼的渠道
要切实改变办案人员“以捕代侦”、“构罪即捕”的执法理念,以及采取取保候审、监视居住等非羁押强制措施就是放纵犯罪的错误认识。通过沟通协调,提高各办案单位对扩大非羁押诉讼意义的认识,自觉严把报捕案件的质量关。检察机关侦查监督部门在审查批准逮捕案件时,要强化逮捕必要性的审查,促进非羁押诉讼的贯彻落实。
(二)改进考核责任机制,降低非羁押诉讼的阻力
要健全完善政法机关的考核体系,改变追求高拘留数、高批捕数的考核标准,对应当采取羁押措施不当的,应予以扣分或批评,以此促进非羁押诉讼工作的有序开展。另外,目前我国适用非羁押率低,究其原因,与办案人员的办案责任、风险责任以及切身利益密切相关。一旦适用非羁押的人出现毁灭伪造证据,威胁证人、被害人等情形时,相关人员还为此承担责任。因此,有必要建立风险责任免责制度,消除办案人员怕承担风险而不敢适用非羁押诉讼的思想顾虑。只要办案人员在审查时尽到依法、应有的审查义务和注意义务,就应视为已履行了职责。除非办案人员人有滥用职权等行为,即使发生非羁押人违反规定的行为,也应免除办案人员的责任。
(三)加大法律宣传,让群众知道并理解非羁押诉讼机制
要积极向党委、人大、政府、政协等机关报告、通报实行非羁押诉讼的目的意义和所取得的成效等,争取相关机关的理解和支持;充分利用媒体,宣传推行非羁押诉讼中的典型案例,使广大群众了解、理解和支持非羁押诉讼工作。在办案中对双方当事人做好释法说理工作,充分告知权利义务,讲明法律和政策,征得双方当事人的理解和支持。
(四)坚持区别对待,完善捕后非羁押必要性审查机制
当前羁押必要性审查工作只有原则性规定而无具体实施细则的情况下,批准逮捕犯罪嫌疑人后,侦监部门应与监管等部门交流案件信息,对羁押必要性进行动态审查,发现不适合继续羁押的,应当变更强制措施;公诉部门要将羁押必要性审查和轻微刑事案件适用和解相结合,在犯罪嫌疑人真心悔过、积极退赃或赔付被害人经济损失、取得被害人谅解的基础上,及时启动羁押必要性审查,适时变更强制措施。
(五)建立帮教基地,利用社会力量探索非羁押措施新路径
针对现阶段犯罪多发、司法资源严重不足的现实,在解决羁押诉讼率高问题上应注意社会资源的引入,充分吸收社会、学校、企业等社会力量参与其中,以社会资源弥补司法资源之不足。如福建省晋江市检察院创建非羁押诉讼帮教基地,让低风险的外来人员犯罪不捕后,在基地一边劳动一边接受教育,既可避免他们在看守所关押受到“交叉感染”,又可以让诉讼程序正常进行,值得推广借鉴。
